一文看懂！关于土地出让金征收权改革政策的深度解读！

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发表时间：2021-06-07 21:12来源：易居研究院

政策快评

2021年6月4日，财政部官网发布《关于将国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入划转税务部门征收有关问题的通知》。此次政策通俗理解为：土地出让金过去是由自然资源局征收的，而现在要改为由税务局征收。考虑到土地出让金规模大、和地方财政有密切的关系、房企投资拿地涉及缴纳此类资金，所以对于此类政策的理解和解读也很关键。只有客观、理性、精准地解读此类政策，消除误解和误读，才能让地方政府、房企和居民家庭三方理解国家改革的精神和方向，进而促进房地产的平稳健康发展。

2021年6月7日

1、改革背景和初衷

1、非税收入征管改革

此次财政部发文，是基于财政税收改革的角度进行的，体现了财政税收部门完善结构布局和力量配置、构建优化高效统一的税收征管体系的改革导向。2008年3月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》。此次方案明确，要积极构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。此次方案第四十六条明确：改革国税地税征管体制。为降低征纳成本，理顺职责关系，提高征管效率，为纳税人提供更加优质高效便利服务，将省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。

由此可以看出，方案明确提到“改革国税地税征管体制”内容，其包括两大重点工作。**、国税地税进行合并。2018年6月，全国各地国税地税合并正式启动，全国省级新税务机构统一挂牌，即成立新税务局。其机构更为精简，但职权明显扩大，即“瘦身”和“健身”战略。自1994年实行分税制后，分家24年的税务机关又合二为一。第二、推进非税收入征管的工作调整。主要体现为税务局征缴非税收入方面职权的增加。此次财政部关于土地出让金征收权的调整和变更，即属于此类领域的改革。

2、改革的相关案例

非税收入征管的改革其实有很多，土地出让金征收权的改革只是其中的一个细分内容。从过去的改革情况看，比如2021年1月1日起，水土保持补偿费、地方水库移民扶持基金、排污权出让收入、防空地下室易地建设费开始划转至税务部门征收。相关的征收范围、征收对象、征收标准等政策仍按现行规定执行。换而言之，过去一些非税收入项目，其征收权开始从其他部门陆续转移到税务部门。房地产领域其实也有一些内容已经被纳入改革。比如，2021年5月，国家税务总局等五部门发布《关于土地闲置费、城镇垃圾处理费划转有关征管事项的公告》。此次公告明确，自2021年7月1日起，自然资源部门负责征收的土地闲置费、住房和城乡建设等部门负责征收的按行政事业性收费管理的城镇垃圾处理费划转至税务部门征收。

此，财政部土地出让金征收权改革，将职权赋予了税务部门，体现了国家职能机关职能体系的转变，有助于增强税务部门将税收收入和非税收收入进行统一征收、统一管理的能力。因此，改革的初衷和土地或住房市场改革无关。但由于土地出让金规模较大，且和住房市场密切相关，所以积极开展研究非常有必要。尤其是此次政策后，关于“土地出让金退出历史”、“是否和房地产税改革有关”等争议较多，因此需要清晰解读，以回应公众的疑问。

2、改革与试点情况

1、改革基调

此次财政部政策明确，将由自然资源部门负责征收的国有土地使用权出让收入、矿产资源专项收入、海域使用金、无居民海岛使用金四项政府非税收入，全部划转给税务部门负责征收。同时政策明确，将落实“先试点后推开”的政策，即一些省份和城市将率先进行试点，到了明年即2022年再进行全面改革。

具体来看，从今年下半年开始，河北、内蒙古、上海、浙江、安徽、青岛、云南省这7个省份（城市）将开展征管职责划转试点。试点的内容包括完善征缴流程、职责分工等，为全面推开划转工作积累经验。换句话说，并不是所有省份都在推行，而是有选择性地进行试点。同时，这也说明今年下半年税务部门征收土地出让金的工作流程还会细化，后续将及时发现问题和解决问题。这也使得房企应对此类政策具有半年的缓冲期。

2、变化与不变

在此次财政部土地出让金征收权改革过程中，需要注意变化与区别。改革前，我国土地出让金的征收，执行的是“财政部门管理、自然资源部门负责征收”的模式。而此次改革后，将调整为“财政部门管理、税务部门负责征收”的模式。同时央行、自然资源部门和住房监管部门等需要密切配合、做到信息沟通。从这一对比可以看出，土地出让金的进出最终还是由财政部门所把控的，这一点丝毫没有变化。**变化的就是在征收实务工作中，税务部门即各地税务局承担了相关的工作。

3、土地出让金和房企的内涵

1、土地出让金和房企的特殊情况

此次政策并没有提及“土地出让金”，而是提及“国有土地使用权出让收入”。当然，从通俗易懂的角度看，这两个词可以做对等，混淆使用问题不大。但是有一个误区需要清除，即不能狭隘地理解为：只有房企才应该关注此类政策，或者关注的只是购地的资金。这里要对“土地出让金”和“房企”所涉及的特殊情况做个分析。

根据2006年国务院办公厅发布的《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》，国有土地使用权出让收入是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括受让人支付的征地和拆迁补偿费用、土地前期开发费用和土地出让收益等。这一定义本身没问题，在目前也还是适用，基本上是指“开发商支付土地出让金进而购地”的情况，并不会引起太多误导。但是结合住房制度改革和市场的变化，一些特殊的情况需要给予提示。

根据2006年的政策，土地出让金实际上包括了几类：房企购地款；划拨用地转让或抵押后形成的各类收入；经适房等上市后补缴的土地款；将土地转性或调整设计规划后补缴的土地款；土地以长期租赁、先租后让等方式交易所形成的租金。从这里可以看出，其中有一部分资金不是传统意义上理解的土地出让金，但是性质很像。所以此次6月4日财政部发布的文件中，也提及了一句：“同一事项”包括改变用地性质、划拨转出让、增加容积率和改变用途等。换而言之，对于土地出让金的理解需要更全面。同时，从上面土地交易的情况看，一些缴款人或缴费人也不是传统意义上理解的开发商，其有可能是享受福利分房的单位、具体房产的业主或房东、工商企业等。这也说明，对于此次政策改革下的“房企”，其外延要更大。当然，我们研究的内容主要还是房地产开发企业，至于一些特殊情况的缴纳义务如何规定、是什么部门（如税务、房管、自然资源、国资等）发文要求缴纳等，在此不做分析。

2、双集中供地下的土地出让金

从实操的层面看，房企会更加关注具体拍地中涉及的土地出让金，尤其是在双集中供地下，此类土地出让金是否有新的变化。对于此类资金的了解更到位，也能够更好地理解改革的过程。

以北京近期双集中供地的情况为例，在北京市规划和自然资源委员会官网中，可以看出相关的土地交易公告文件，其规定了房企在竞拍前后需要交纳的费用。结合其他城市的情况，我们做如下总结：

1）竞买保证金：该资金为拍地前缴纳，大约为土地总价的20%。部分城市也有创新，如杭州今年双集中供地中，允许房企选择缴纳最高不超过5000万元每宗地的“勾地金”。类似勾地金、意向金、定金、保证金等，其实都是“竞买保证金”的性质。

2）政府土地出让收益：该资金在房企与当地规划和自然资源委员会签订土地交易合同后支付，需要在15个工作日内付清。

3）土地开发建设补偿费：该资金为当地土地储备中心催收的资金，房企最终到所在城市政务服务中心办理相关缴款工作。

基于上面的分析和财政部的改革思路，未来房企竞买保证金依然由当地规划和自然资源委员会征收和代缴，而政府土地出让收益、土地开发建设补偿费则由税务部门征收。据此，可以认为，只有80%的土地出让金是由税务部门亲自征收的。

4、土地财政生态的变化

1、国库运作机制不变

财政部官网发布土地出让金征收权改革后，业内讨论比较多，也引起了很多误解。所以首先必须明确，土地出让金进出的通道是没变的，即国库的运作机制是不变的。

当前此类征收改革还在摸索，基于过去的土地出让金征收情况，我们预计接下来土地出让金征收和流动方向如下：

1）自然资源部门向税务部门推送卖地合同、缴费期限等费源信息。

2）税务部门向房企开具《缴款通知书》。

3）房企依据《缴款通知书》向税务部门缴费。

4）税务部门确保将应缴的土地出让收入及时足额缴入地方国库。

5）地方国库负责办理土地出让收入的收纳、划分、留解和拨付等各项业务，确保土地出让收支数据准确无误。

6）各地财政部门牵头，会同同级自然资源、土地储备等部门和单位共同编制土地出让金收支预算。

据此可以看出，国库的运作机制本身不受自然资源部门或税务部门的影响，土地出让金的流动通道是畅通的、使用也没有改变，这就说明其不影响既有的“土地财政”生态。

另外，需要说明的是，此次改革明确了一个“照旧”的思路，即根据财政部政策第八条，四项政府非税收入的征收范围、对象、标准、减免、分成、使用、管理等政策，继续按照现行规定执行。所以具体的征收也没有太大的变化，其不会对“土地财政”生态形成影响。而且改革前和改革后，财政部门的管理职权是一直没改变的。

2、部分猫腻现象有望得到遏制

由于土地市场的复杂性和各地土地出让金征收的不透明，过去存在很多猫腻的情况。此类情况使得土地出让金出现了减免或挪用等情况，即造成了土地出让金进入国库的过程被人为干预了。出现这种情况，其实和土地的供应、监管环境有关。各地自然资源管理部门一方面供地，一方面又收取资金，自然容易引起资金监管的问题。这里针对减免和挪用进行举例。

1）减免的情况。部分城市的地方政府为了加大招商引资力度，会以各种名义减免土地出让收入，包括“零地价”、“负地价”、“返地价”、“补贴地价”等方式。其理由也有很多，包括“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等，后续甚至还会有打着“乡村振兴”、“城市更新”、“老旧小区配套工程改造”等旗帜，违规卖地和收取土地出让金的行为。在这种情况下，土地出让金的规模和流向就不清晰了。

2）挪用的情况。过去部分城市地方政府也存在土地出让金挪用、截留、挤占等情况。最典型的就是，在土地交易后，部分地方政府部门随意挪用资金，进而用于包括公租房、保障房等在内的领域。换而言之，“小金库”的情况出现了，导致土地出让工作后，此类资金没有按正常流程进入国库，引起了很多财务上的风险，甚至出现了很多腐败的现象。

而根据此次6月4日财政部的改革，后续此类资金并不经由自然资源部门，而是直接由税务部门收取，其意义就很重大。相关土地交易后，自然资源部门需要提交土地交易情况，税务部门也需要去审查交易情况和督促房企缴纳土地出让金。房企想和部分政府部门“谈条件”，其空间就减少了，且没有拖欠的可能。因为根据6月4日财政部的改革精神，房企将拿不到缴费凭证，自然也得不到《国有土地使用证》和《施工证》。因此，此类改革后，土地出让金征收的过程将更公开透明，减少了猫腻现象。

据此总结，土地出让金征收权的变更，规范了土地出让金征收的过程，严肃了土地出让金相关的财经纪律和会计纪律。同时，也使得过去各类猫腻的征收情况减少，进而减少了相关的腐败问题和金融风险问题，促进了“土地财政”生态圈的健康发展。

5、房企缴款技巧

根据此次改革，后续房企在缴纳土地出让金价款中，是需要和税务部门打交道的。所以了解此类改革的动向或可能性，对于房企投资拿地部门而言是有积极作用的。只有这样，才能熟悉此类流程，真正将后续的拿地工作做扎实。

1、了解《非税收入通用申报表》的细节

房企相关工作人员需要积极了解税务部门《非税收入通用申报表》是否有变。根据此次财政部的政策，此表的编制是允许各地有调整的。后续改革中势必会形成各个监管职能部门的协调，所以表格的填制和目录等都会有变动和形成差异。

具体的改革细节当前并不知道，但是房企需要基于自身所处的土地市场和房屋市场做分析，主要是要分析土地交易的复杂性。各地住房制度改革过程中，形成了很多用地规则和交易规则，比如说在双集中供地下，有“竞自持项目”、“配建政策性租赁住房”、“人才安居型住房”等规定，其会影响土地出让金的具体缴纳情况。又比如近期重庆双集中供地过程中，有部分地块明确付款节奏将与溢价率直接挂钩：溢价率未达到50%的，90天内（三个月内）付清全部土地款。溢价率达到50%的，45天内（一个半月内）就要付清全部土地款。此类规则都是各地土地市场新制定的，其也会影响《非税收入通用申报表》的具体申报和操作情况。

2、了解缴款的软硬件环境

土地交易和开发节奏较快，根据过去的经验，很多房企拿地就开工，所以加强相关工作的衔接就很关键。对于房企尤其是缴纳土地出让金的相关工作人员来说，需要积极研究实体办税服务厅“一厅通办”、网上税务局“一网办理”和12366纳税服务热线“一键咨询”的功能。只有这样，才能提高缴纳土地出让金的效率。尤其是在今年下半年，一些重点城市依然有集中供地的工作，房企缴款工作人员需要提高业务能力，真正把土地出让金缴款和拿地等工作进行有效结合。

3、关注缴款调整和合并等事宜

在房企投资拿地等过程中，或也会涉及土地出让金的减免事宜，或者相关税费合并缴纳的情况。这些问题都需要提前做研究，防范后续准备不足以至于过于被动。在地块有瑕疵或规划要调整的情况下，往往会涉及到土地出让金征收的调整内容。根据财政部此次改革的精神，单纯误缴等情况由税务部门来解决，而其他情况则需要由财政部门和自然资源部门来解决。同样的，既然后续房企和税务部门的联系加强了，那么在土地交易中，一些税费或有合并缴纳的需求。积极梳理工作条线，也有助于提高缴款的效率。这对于房企项目开工和销售等都会产生重要的影响。

6、税务部门对房地产政策的影响

此次税务部门具备了土地出让金的征收权，其意义不会简单局限于、停留于征税的业务层面上。土地出让金本身就反映了土地市场和房屋市场的信号，所以从拔高地位的角度看，税务部门掌握了房地产市场最基础的数据，即土地交易和资金数据，显然意义更大。同时，新税务部门成立以来，虽然精简了机构，但是在纳税服务、税收大数据和风险管理、税收经济分析、跨区域稽查等方面加强了力量，其对于房地产的宏观调控等都有积极的影响。

1、对土地市场进行风险预警

从传统的土地市场监管情况看，各地土地管理部门既有冲动，也有压力。冲动在于，土地财政的需求，使得供地过程中希望卖地收入高一点。而压力在于，地市过热，又容易面临调控和承担责任的压力。这使得部分城市土地的调控“很纠结”，进而也使得土地市场的热度等评价并不完全精准。而目前此类工作转移到税务部门，其对土地交易市场的理解就会更到位，也更客观，也能够据此判断出土地市场的冷热程度和风险大小。

另外，在这个过程中，税务部门也可以加强对购地资金的审查。土地交易市场中，本身是有资金审查的环节。后续税务部门应该和自然资源、金融部门等合作，积极在购地资金审查等方面发力，真正促进购地资金市场的健康发展。

2、跨区域进行购地信息沟通

当前房地产监管的跨区域工作还有待补短板，而税务部门掌握了土地出让金征收权后，则可以在跨区域监管方面形成新的力量。当前全国各地税务部门逐渐具备了跨区县稽查、省际风险提醒、情报推送、风险调查等工作机制，后续土地出让金相关内容也应该纳入此类工作机制中。比如说，过去各地土地监管部门只对本地的房企拿地情况有了解，但是对于其在全国其他城市的拿地情况了解不多。后续税务部门利用税收大数据，完全可以把房企在全国的土地出让金缴纳情况、土地增值税缴纳情况等进行综合分析，以分析房企的经营情况和风险情况。部分数据完全可以形成宏观政策调控的建议。

7、土地出让金的流向改革

从房地产的角度出发，税务部门掌握土地出让金征收权，将有助于土地出让金的更好管理和使用，即发挥土地出让金在国民经济中的作用。当然，在此类改革上，我们也可以关注土地出让金的相关配套政策，进而和财政部此次政策结合，真正发挥土地出让金的经济价值和社会价值。结合十四五住房制度改革和市场变化，应该认为，土地出让金未来的利用将有一定的倾斜度，尤其是在乡村振兴、保障性租赁住房和老旧小区三个领域得到更大价值的利用。

1、乡村振兴

当前中国正从扶贫攻坚战转向乡村振兴的轨道上来。《国家乡村振兴战略规划（2018-2022年）》规定，制定调整完善土地出让收入使用范围、提高农业农村投入比例的政策性意见。2020年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》。此次政策继续强调土地出让金支持乡村振兴的导向，规定当年土地出让收入用于农业农村的资金占比逐步达到10%以上。所以，后续土地出让金的运用，将有助于促进乡村振兴工作的提速。

2、保障性租赁住房

类似领域的发展，本身和土地出让金的资金运用关系相对较少，同时各地本身也没有出台过相关的政策。但是需要看到，保障性租赁住房的建设，和土地出让金的使用目标有相通性。而且在2006年国务院办公厅发布的《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》中，也曾提及土地出让金用于城镇廉租住房保障支出的内容。当前全国廉租住房的建设面临改革，或者说很少提及“廉租住房”，更多的提法是“保障性租赁住房”。今年6月2日，国家发改委发布的《保障性租赁住房中央预算内投资专项管理暂行办法》中，也明确了对保障性租赁住房的支持。所以后续土地出让金的使用如何和保障性租赁住房做结合，也是值得探索的内容。

3、老旧小区

在土地出让收入和老旧小区改造方面，也有一些政策支持，但还没有大规模的推广。比如说在今年5月份，住建部发布了《关于印发城镇老旧小区改造可复制政策机制清单（第三批）的通知》，此次通知肯定了部分城市“建立改造资金统筹与绩效评价考核机制”的工作。这项工作提到：加强专项补助资金统筹。市、县人民政府可通过一般公共预算收入、土地出让收益、住房公积金增值收益、地方政府专项债券、新增一般债券额度、城市基础设施配套费、彩票公益金等渠道统筹安排资金支持城镇老旧小区改造。当年土地出让收益中提取10%的保障性安居工程资金可统筹用于城镇老旧小区改造。从这里可以看出，土地出让收益的使用和老旧小区改造是有相通性的。后续此类设想的可行性可以加快论证，真正促进全国各地老旧小区的改造。

来源：易居研究院

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文章分类：楼市政策土拍征迁

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